Концепция проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе"

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" (далее законопроект) разрабатывается в целях совершенствования правового регулирования отношений, связанных с производством, размещением и распространением рекламы и введения новых положений, призванных:

- консолидировать существующие требования к рекламе в рамках Федерального закона "О рекламе";

- обеспечить механизмы противодействия распространению рекламы товаров, запрещенных и ограниченных к рекламированию в определенном месте (времени, способом);

- определить порядок размещения средств наружной рекламы (рекламных конструкций) и рекламы на транспортных средствах;

- конкретизировать порядок размещения рекламы в радио- и телепрограммах, установив период времени вещания радио- и телепрограмм, из которого определяется допустимый в них объем рекламы, а также уточнив порядок прерывания и совмещения радио- и телепрограмм с рекламой;

- исключить разрешительный порядок размещения рекламы на почтовых отправлениях;

- определить перечень обязательных сведений, сообщаемых в рекламе, осуществляемой при продаже товаров по почте и при продаже товаров с доставкой их потребителю;

- конкретизировать требования к рекламе алкогольных напитков, лекарственных средств, медицинских услуг, изделий медицинского назначения, медицинской техники и методов лечения, биологически активных добавок;

- уточнить полномочия антимонопольных органов, в части предупреждения и пресечения ненадлежащей рекламы, а также порядок их взаимодействия с органами саморегулирования рекламы.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, связанные с производством, размещением и распространением рекламы, в том числе с:

- отдельными способами распространения рекламы (реклама в радио- и телепрограммах, реклама на почтовых отправлениях, наружная реклама);

- использованием в рекламе товарных знаков (иных средств индивидуализации товаров), зарегистрированных на разные виды товаров;

- распространением рекламы отдельных товаров (алкогольных напитков, лекарственных средств, изделий медицинского назначения, биологически активных добавок);

- осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о рекламе.

Действие законопроекта распространяется на рекламодателей, рекламораспространителей, рекламопроизводителей, потребителей рекламы, органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы саморегулирования рекламы.

Принятие законопроекта приведет к изменению прав и обязанностей субъектов, на которых он распространяется.

Законопроект определит порядок использования в рекламе товаров запрещенных или ограниченных к рекламированию средств их индивидуализации, зарегистрированных или используемых на различных товарах. Рекламодатели не будут иметь возможности рекламировать товары, запрещенные или ограниченные к рекламированию, используя средства индивидуализации, зарегистрированные на различные группы товаров (товарные знаки, элементы оформления этикетки или упаковки товара). Это приведет к более эффективному соблюдению установленных законодательством о рекламе запретов и ограничений.

Законопроект проведет разграничение наружной рекламы и средств наружной рекламы (рекламных конструкций), определит пределы полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по выдаче разрешений на размещение средств наружной рекламы, порядок выдачи и аннулирования разрешений на размещение средств наружной рекламы. В этом случае органы местного самоуправления будут выдавать разрешение на размещение средства наружной рекламы (определение места такого размещения и проверка соответствия конструкции техническим требованиям), обязанность
получить которое возложена на рекламораспространителя.

Рекламораспространители вправе обжаловать отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в судебном порядке.

Законопроектом будет предусмотрен временной отрезок, в котором исчисляется предельно допустимый объем рекламы в радио- и телепрограммах, а также возможность и порядок одновременного использования прерывания и совмещения радио- и телепрограмм с рекламой. В связи с этим, рекламораспространители, осуществляющие распространение рекламы в радио-и телепрограммах, будут обязаны соблюдать ограничения по предельному объему рекламы в течение определенного времени вещания. Кроме того, будет конкретизировано право рекламораспространителей на совмещение и прерывание радио- и телепрограмм с рекламой.

Законопроект уточнит требования к содержанию рекламы алкогольных напитков, лекарственных средств, изделий медицинского назначения и др. и местам их возможного распространения, унифицировав их в рамках Федерального закона "О рекламе".

Предполагается также уточнить полномочия антимонопольных органов, в части предупреждения и пресечения ненадлежащей рекламы, а также порядок их взаимодействия с органами саморегулирования рекламы.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы.

Законопроект разрабатывается для изменения действующего Федерального закона "О рекламе" и войдет в систему законодательства Российской Федерации о рекламе.

Законопроект обеспечит консолидацию норм, регулирующих отношения в сфере производства, размещения и распространения рекламы, из отдельных федеральных законов (федеральных законов "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "О лекарственных средствах", "О физической культуре и спорте", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"), в рамках Федерального закона "О рекламе", что повысит эффективность правового регулирования отношений в области рекламы, а также устранит существующие в законодательстве Российской Федерации пробелы и коллизии в сфере правового регулирования рекламы.

3. Общая     характеристика     и     оценка     состояния     правового регулирования     общественных     отношений,     являющихся     предметом регулирования данного законопроекта.

3.1. В настоящее время ряд норм, регулирующих отношения по производству, размещению и распространению рекламы, содержатся в отдельных отраслевых федеральных законах, предметом регулирования которых не являются отношения в области рекламы.

Так, например, статья 17 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" устанавливает требования к рекламе алкогольной продукции. Кроме того, требования к рекламе алкогольных напитков содержит и Федеральный закон "О рекламе" (ст. 16, 33 Закона). Установление требований к рекламе одного товара (алкогольной продукции) в рамках двух федеральных законов вызывает их различное толкование как субъектами рекламной деятельности, так и государственными контролирующими органами, вызывая сложности в правопримении, которые негативно отражаются на рекламном рынке.

Аналогичная ситуация складывается с закреплением отдельных положений, регулирующих отношения в области рекламы в рамках федеральных законов "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "О лекарственных средствах", "О физической культуре и спорте", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и др.

Дробление рекламного законодательства подрывает целостность системы регулирования рекламной деятельности и вызывает серьезные проблемы в правоприменении.

Поэтому необходима консолидация норм, регулирующих отношения в сфере производства, размещения и распространения рекламы, в рамках Федерального закона "О рекламе".

3.2. В последнее время широкое распространение получает реклама зарегистрированных товарных знаков (брендов), отдельных элементов упаковки алкогольной продукции в местах, в которых рекламирование такой продукции запрещено или ограничено (телевидение, периодические печатные издания, наружная реклама и др.).

Пресечение распространения подобной рекламы антимонопольными органами затруднено в связи с отсутствием в законодательстве соответствующих правовых механизмов, позволяющих четко идентифицировать данную рекламу, как ненадлежащую. Так, например, регистрация товарного знака на различные группы товаров, в том числе на ограниченные к рекламированию, позволяет его использовать в рекламе не запрещенных к рекламированию товаров вне зависимости от того, осуществляется производство и реализация данного товара на рынке или нет.

Часто у потребителей рекламной информации подобная реклама однозначно ассоциируется с конкретным товаром, реклама которого ограничена. В ряде случаев производители ограниченной к рекламированию продукции, используя завуалированные способы ее рекламирования, получают необоснованные конкурентные преимущества по сравнению с теми хозяйствующими субъектами, которые четко соблюдают установленные законодательством запреты.

3.3. В настоящее время Федеральным законом "О рекламе" не проводится четкого разграничения понятий наружная реклама и средство стабильного территориального размещения, на котором размещается реклама.

На практике это приводит к тому, что органы местного самоуправления при определении порядка выдачи разрешений на размещение наружной рекламы вторгаются в сферу регулирования вопросов содержания рекламной информации, размещаемой на средствах наружной рекламы, и, соответственно, при выдаче разрешений на размещение наружной рекламы имеют возможность необоснованного отказа в размещении рекламы отдельных товаров и хозяйствующих субъектов.

Кроме того, отсутствие установленных сроков рассмотрения заявок на выдачу разрешений на размещение средств наружной рекламы позволяет в ряде случаев органам местного самоуправления ограничивать допуск новых субъектов (рекламораспространителей) к размещению наружной рекламы или убирать "неугодных" операторов с данного сектора рынка рекламы. Для исключения подобных ситуаций в рамках Федерального закона "О рекламе" предполагается четко определить понятие средства наружной рекламы, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти по выдаче разрешений на установку средств наружной рекламы, сроки рассмотрения заявок на выдачу разрешений на установку средств наружной рекламы и мотивы, по которым может быть отказано в выдаче таких разрешений.

При этом для субъектов рекламной деятельности должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

В связи с особым статусом городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и своеобразием их архитектурного и культурно-исторического пространства следует рассмотреть вопрос о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.

На практике возникают достаточно серьезные проблемы с разграничением наружной рекламы и оформлением предприятий, мест обслуживания, лотков розничной купли-продажи.

Объекты оформления мест продажи, включая временные и передвижные торговые точки, не должны подпадать под действие разрешительного порядка установки рекламных конструкций.

Законопроект должен также предусмотреть механизмы противодействия размещению рекламных конструкций без соответствующих разрешений на их установку и определить полномочия органов местного самоуправления, соответствующих государственных органов по демонтажу незаконно установленных рекламных конструкций и привлечению виновных лиц к административной ответственности.

Кроме того, предусмотренные Федеральным законом "О рекламе" требования к размещению рекламы на транспорте на сегодняшний день носят отсылочный характер и определяются на уровне актов федеральных органов исполнительной власти, что создает определенные сложности в процессе получения разрешений на размещение рекламы на транспортных средствах и снижает эффективность контроля за размещением рекламы на транспорте.

Законопроектом предлагается определить порядок размещения рекламы на транспортных средствах непосредственно в Федеральном законе "О рекламе".

3.4. Принятие новой редакции статьи И Федерального закона "О рекламе" вызвало ряд проблем в правоприменении в связи с неоднозначной трактовкой отдельных положений Закона субъектами рекламной деятельности, антимонопольными органами и судами в отношении размещения рекламы в радио- и телепрограммах. В частности, это касается порядка определения предельно допустимого объема рекламы в радио- и телепрограммах. Согласно пункту 4 статьи 11 Федерального закона "О рекламе" в радио- и телепрограммах, не зарегистрированных в качестве специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного характера, реклама не должна превышать 20 процентов эфирного времени.

Вместе с тем Закон не раскрывает понятие эфирное время и не содержит прямого указания на временной период (минута, час, сутки, неделя и т.д.), от которого следует определять объем рекламы в телепрограммах. Отсутствие временных критериев для определения объема рекламы в телепрограммах не позволяет антимонопольным органам осуществлять надлежащий контроль соблюдения данного положения рекламного законодательства телеканалами.

Кроме того, абзац шестой пункта 1 статьи 11 Федерального закона "О рекламе" устанавливает, что передачи, продолжительность трансляции которых составляет более чем 15 минут, а также радиопостановки и художественные фильмы не могут совмещаться с рекламой чаще чем через каждые 15 минут или могут прерываться столько раз, сколько 15-минутных периодов включают эти передачи, радиопостановки и художественные фильмы.

Данная норма закрепляет два требования: первое касается прерывания передач рекламой; второе, совмещения с рекламой.

Однако нечеткость формулировки данного положения Закона (использование союза "или") не позволяет сделать однозначный вывод о возможности одновременного использования в радио- и телепередачах двух указанных способов размещения рекламы.

Ограничительное толкование указанного положения Закона по сути может практически полностью лишить региональные телекомпании возможности распространения рекламы в ретранслируемых программах центральных телеканалов.

Поэтому законопроект призван определить временной отрезок, из которого должен исчисляться предельно допустимый объем рекламы в радио- и телепрограммах, а также порядок прерывания и совмещения радио- и телепрограмм с рекламой.

3.5. Федеральный закон "О рекламе" предусматривает, что распространение рекламы на почтовых отправлениях осуществляется только с разрешения федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого входят вопросы почтовой связи. Порядок выдачи разрешений и размер взимаемой за это платы определяются указанным органом. Плата вносится в федеральный бюджет в полном объеме.

Между тем за девятилетний период действия данной нормы порядок выдачи разрешений на размещение и распространение рекламы на почтовых отправлениях, а также размер платы за выдачу таких разрешений федеральным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входят вопросы связи, так и не был определен. Такое положение позволяет на практике формально отказывать в принятии почтовых отправлений с размещенной на них рекламой в отделениях связи. В некоторых случаях хозяйствующие субъекты понуждаются заключить договор на размещение рекламы на почтовых отправлениях с организациями почтовой связи, в связи с чем происходит ущемление прав организаций распространять рекламу на почтовых отправлениях.

Учитывая, что порядок оформления почтовых отправлений регламентирован Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.2000 № 725, следует исключить разрешительный порядок размещения рекламы на почтовых отправлениях.

3.6. В настоящее время осуществляется рекламирование и продажа товаров через так называемые "телемагазины". Реклама является неотъемлемой частью такого рода деятельности, позволяя продавцу-рекламодателю в наиболее выгодном свете продемонстрировать с телеэкрана товар, описать его характеристики и способы использования. Часто оказывается, что реклама не содержит информации о том, у кого потребитель приобретает товар, кто является его производителем, а сообщается только контактный телефон, позвонив по которому можно заказать рекламируемый товар. Информация о местонахождении продавца, к которому можно предъявить претензии по поводу качества приобретенной продукции, как правило, отсутствует и у рекламораспространителя.

Такая схема продаж позволяет недобросовестному продавцу обманывать потребителей рекламы и уходить от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Аналогично складывается ситуация, когда рекламодатель-продавец указывает в рекламе только номер абонентского почтового ящика в качестве своего адреса.

Данные обстоятельства порождают массовые обращения граждан за защитой своих прав, которые не могут быть решены усилиями компетентных органов в вопросах защиты прав потребителей, а также в вопросах защиты от ненадлежащей рекламы, поскольку установление местонахождения фирм, осуществляющих продажи посредством рекламы (в том числе, через радио- и телемагазины, по почте) требует значительных временных затрат, либо вовсе невозможно. В частности, почтовая служба отказывает антимонопольным органам в предоставлении сведений о местонахождении абонентов почтовых ящиков ссылаясь на статью 32 Федерального закона "О связи".

С учетом изложенного, законопроектом предлагается установить обязанность рекламодателей указывать в рекламе, осуществляемой при продаже товаров по почте или с доставкой товара потребителю, сведения о продавце рекламируемых товаров и его фактическом местонахождении.

3. 7. На сегодняшний день требования к рекламе алкогольных напитков установлены статьями 16 и 33 Федерального закона "О рекламе" и статьей 17 Федерального   закона   "О   государственном   регулировании   производства   и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".

Закрепленные в указанных законах требования к рекламе алкогольных напитков несогласованы между собой как терминологически (Федеральный закон "О рекламе" использует термин "алкогольные напитки", Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" - "алкогольная продукция"), так и с точки зрения содержания установленных ограничений.

Указанные обстоятельства вызывают значительное количество споров, возникающих в процессе правоприменения между субъектами рекламной деятельности и антимонопольными органами.

В целях исключения неоднозначности в толковании норм, регламентирующих порядок распространения рекламы алкогольных напитков, законопроект предполагает предусмотреть данные ограничения в рамках Федерального закона "О рекламе".

При этом особое внимание будет уделено четкому определению требований, предъявляемых к содержанию, времени и местам распространения рекламы алкогольных напитков.

3. 8. Существующие   требования   к   рекламе   лекарственных   средств, медицинских изделий и медицинской техники, по сути, ограничиваются лишь запретом на рекламу незарегистрированных в установленном порядке лекарственных средств и ограничением рекламы рецептурных лекарственных средств печатными изданиями, предназначенными для медицинских и фармацевтических работников.

Следует отметить, что указанных ограничений в отношении рекламы лекарственных средств, медицинских изделий и медицинской техники явно недостаточно, что вызывает значительное количество жалоб и обращений граждан по поводу ее содержания.

При формулировке требований к рекламе лекарственных средств, медицинских изделий и медицинской техники следует рассмотреть вопрос об установлении различий в правовом регулировании рекламы лекарственных средств, медицинских услуг, изделий медицинского назначения, медицинской техники и методов лечения ориентированной на неограниченный круг потребителей и ориентированной на медицинских и фармацевтических работников.

Реклама, ориентированная на медицинских и фармацевтических работников должна быть ограничена целевой аудиторией медицинских и фармацевтических работников.

В отношении иной рекламы, ориентированной на потребителей, предполагается предусмотреть дополнительные требования к ее содержанию.

В частности, такая реклама не должна:

- обращаться непосредственно к несовершеннолетним;

- содержать ссылок на конкретные случаи излечения от заболеваний, улучшение состояния, удачного применения рекламируемых товаров;

- содержать образы медицинского или фармацевтического работника, дающего рекомендации к применению рекламируемого товара;

- создавать впечатления ненужности обращения к врачу при лечении заболевания;

- способствовать созданию у здорового человека впечатления о необходимости применения объекта рекламирования.

Одновременно предполагается установить требование о сообщении в рекламе лекарственных средств предупреждения о возможных побочных эффектах рекламируемого препарата.

Следует также учесть, что на сегодняшний день законодательство Российской Федерации не предъявляет специальных требований к рекламе биологически активных добавок.

В связи с этим достаточно распространенными являются случаи, когда биологически активные добавки рекламируются как лекарственные средства с определенным набором терапевтических эффектов. Это вызывает значительное количество нареканий со стороны потребителей рекламы.

Поэтому законопроектом будут предусмотрены требования, запрещающие распространение рекламы, сообщающей потребителям о терапевтических свойствах биологически активных добавок.

3.9. Существующие механизмы противодействия ненадлежащей рекламе предполагают возможность использования антимонопольными органами таких мер административного воздействия, как выдача обязательных для исполнения субъектами рекламной деятельности предписаний о прекращении нарушения законодательства о рекламе, принятие решений об осуществлении контррекламы, привлечение к административной ответственности за ненадлежащую рекламу, отказ от контррекламы или неисполнение предписания о прекращении нарушения рекламного законодательства.