Принятие закона позволит существенно повысить эффективность правового регулирования рекламной деятельности

Люди и законы должны умнеть в темпе времени
Федеральный закон "О рекламе" был введен в действие в середине 1995 г. Это создало необходимые условия для более-менее цивилизованного развития рекламного рынка, являющегося важной инфраструктурной составляющей российской экономики. Рекламный рынок в нашей стране молодой, динамично развивающийся, и за прошедшее время на нем произошли изменения, а также накоплен опыт практического правоприменения в этой области. Все это требовало внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.
Такие изменения время от времени и вносились. Это привело к тому, что требования к рекламе вообще и к рекламе отдельных товаров и услуг нашли закрепление в различных законах.
В частности, требования к рекламе алкогольной продукции содержатся в Федеральном законе "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", а также в Федеральном законе "О рекламе".
Аналогичная ситуация складывается с закреплением отдельных положений, регулирующих отношения в области рекламы, в Федеральных законах "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "О лекарственных средствах", "О физической культуре и спорте", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" и др.
Гармоничного сочетания норм не получилось, а создались условия для их различного толкования заинтересованными сторонами.
Кроме того, несмотря на обилие фрагментарных норм, разбросанных по различным законам, многие положения действующего рекламного законодательства не учитывают особенностей отношений, уже сложившихся или складывающихся на современном рекламном рынке. Появились новые способы распространения рекламы, требующие надлежащей правовой регламентации. И наоборот, ряд положений действующего рекламного законодательства не применяются. Это лошадь, которую по очереди рисовали разные. Есть такая шутка: "Верблюд - художники". Так и с законодательством в области рекламы.
Наступил своего рода момент "кристаллизации", когда стало ясно, что путь, по которому шел законодатель, внося отдельные изменения и дополнения в разные законы, себя исчерпал. Жизнь поставила задачу системной интеграции в рамках одного закона опыта регулирования рекламного рынка вообще и рекламы отдельных товаров в частности. Можно сказать, что этот законопроект рожден из недостатков повседневности. Сейчас он внесен в Государственную Думу, и его первое чтение намечено на март-апрель 2005 года.. 
   
С концептуальной точки зрения проект четко очерчивает полосу свободы, в границах которой могут действовать субъекты рынка, полосу необходимости, где все подчинено нормам закона и за рамками которой начинается ответственность.
Он содержит принципиально новую систему норм, которая учитывает весь предыдущий положительный опыт правового регулирования рекламы и практику применения рекламного законодательства, а также восполняет существующие пробелы правового регулирования рекламной деятельности.
Он последовательно раскрывает общие требования, предъявляемые к рекламе, определяет особенности способов распространения рекламы, выделяет требования, предъявляемые к рекламе отдельных товаров, аспекты саморегулирования рекламы, а также государственного контроля соблюдения рекламного законодательства.
Законопроект строится по принципу устранения запретов и ограничений, которые имеются в действующем законодательстве, но являются неработающими или неэффективными, и создания четкого механизма реализации предлагаемых требований и ограничений, предъявляемых к рекламе.
В соответствии со сложившейся судебной практикой применения рекламного законодательства законопроект закрепляет следующие положения:

• его действие не распространяется на информацию, распространение которой является обязанностью для физических или юридических лиц;
• действие законопроекта не распространяется на справочно-информационные и аналитические материалы, а также на упоминания о товаре, органично интегрированные в произведение литературы, науки, искусства, которые сами по себе не являются сообщениями рекламного характера.

Поскольку в последнее время широкое распространение получает завуалированная реклама товаров, запрещенных или ограниченных к рекламированию, законопроект устанавливает, что предусмотренные им специальные требования и ограничения в отношении рекламы отдельных товаров распространяются также на рекламу средств индивидуализации таких товаров, их изготовителей и продавцов, за исключением случаев, когда реклама средства индивидуализации, изготовителя или продавца явно не относится к товару, в отношении которого установлены соответствующие требования и ограничения.
Законопроект уточняет формы недобросовестной рекламы, а также включает в их число рекламу, которая направлена на продвижение товара, в отношении рекламы которого установлены специальные требования или ограничения, если она осуществляется под видом рекламы другого товара, а также рекламу, являющуюся актом недобросовестной конкуренции.
С учетом накопленного опыта регулирования рекламного рынка, проект федерального закона расширяет формы недостоверной рекламы, впервые относя к последней рекламу, содержащую не соответствующие действительности сведения об ассортименте и комплектации товара, гарантийных обязательствах изготовителя или продавца товара, результатах исследований и испытаний, предоставлении дополнительных прав, преимуществ или возможностей приобретателю рекламируемого товара; правилах и сроках проведения стимулирующих мероприятий и лотерей, изготовителе или продавце рекламируемых товаров.
Законопроектом запрещается использовать в рекламе ссылки на одобрение объекта рекламирования государственными или муниципальными органами, либо их должностными лицами, поскольку это способно оказывать негативное воздействие на конкурентные отношения.
Последовательно учитывая необходимость исключения из рекламы элементов пропаганды вредных привычек, не согласующихся со здоровым образом жизни, законопроект запрещает демонстрировать в любой рекламе процессы курения или потребления алкогольных напитков.
Разработчики законопроекта посчитали целесообразным отказаться от закрепления в законе понятия неэтичной рекламы, поскольку отношения в сфере этики и морали, включая проблему оценки этичности или неэтичности той или иной рекламы, не могут регулироваться в административном порядке, а должны быть предметом в первую очередь общественного контроля и выступать основным элементом саморегулирования рекламы.
 Вместе с тем, законопроект не допускает использование в рекламе бранных слов, а также непристойных образов, сравнений и выражений.
В целях защиты потребителей рекламы от возможных злоупотреблений со стороны недобросовестных рекламодателей законопроект впервые устанавливает требования к рекламе товаров при дистанционных способах их продажи, а также рекламы с использованием стимулирующих мероприятий.
Кроме того, в законопроекте описаны особенности способов распространения рекламы, в том числе на телевидении и радио  в отдельных передачах (детских, образовательных), а также при осуществлении- трансляции спортивных мероприятий. При этом законопроект уточняет порядок прерывания и совмещения радио- и телепрограмм с рекламой, а также уточняет требования, предъявляемые к объему рекламы на телевидении и радио. 
Что касается наружной рекламы, то законопроект уточняет порядок установки рекламных конструкций, определяет органы, выдающие разрешения на такую установку, основания для отказа в установке рекламной конструкции, а также порядок демонтажа незаконно установленных рекламных конструкций.
Впервые устанавливаются требования к распространению рекламы по сетям электросвязи общего пользования, а также особенности распространения рекламы при пассажирских перевозках. 
В законопроекте предусмотрены требования, предъявляемые к оружию, вооружению и военной технике, финансовых-рекламе отдельных товаров  услуг и ценных бумаг, алкогольных напитков, пива, табака и табачных изделий. При этом требования, предъявляемые к рекламе табака и табачных изделий, предлагается частично распространить и на рекламу разнообразных курительных принадлежностей.
Законопроектом значительно расширен круг требований, предъявляемых к рекламе лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения и медицинских услуг. В частности, такая реклама, адресованная неограниченному кругу потребителей, не должна содержать образов медицинских работников, дающих рекомендации к применению, создавать впечатления ненужности обращения к врачу, способствовать созданию у здорового человека впечатления о необходимости применения лекарственного препарата.
Кроме того, реклама лекарственных средств, медицинских услуг и медицинской техники должна сопровождаться предупреждением о противопоказаниях к применению препарата, необходимости ознакомления с инструкцией или получения консультации у специалиста. 
Реклама рецептурных лекарственных средств может быть адресована только специальной аудитории и в силу этого может распространяться лишь в печатных изданиях, предназначенных для медицинских или фармацевтических работников, или во время проведения специализированных медицинских или фармацевтических выставок, конференций, семинаров.
Еще более строгие ограничения законопроект предусматривает в отношении рекламы лекарственных средств, содержащих наркотические или психотропные вещества.
Законопроектом впервые вводятся специальные требования, предъявляемые к рекламе биологически активных добавок и детского питания. 
Поскольку зачастую реклама биологически активных добавок создает у потребителей искаженное представление о возможном излечении заболеваний, законопроект, в частности, не допускает включение в рекламное сообщение положений, создающих впечатление, что биологически активная добавка является лекарственным средством или обладает лечебными свойствами, и ссылок на конкретные случаи излечения заболеваний. 
В отношении рекламы детского питания проект содержит норму, запрещающую представлять детское питание в качестве полноценной замены грудному вскармливанию. 
Законопроект впервые устанавливает специальные требования, предъявляемые к рекламе лотерей, игр и пари, а также рекламе услуг по договору пожизненной ренты. 
В законопроекте определены обязанности рекламодателя и рекламораспространителя в отношении сроков хранения рекламных материалов и предоставления информации, подтверждающей соответствие рекламной информации требованиям закона.
Важным аспектом является саморегулирование в области рекламы. Об этом говорит и зарубежный опыт. Во многих странах законодательные ограничения сочетаются с самоограничением. Одной из самых эффективных в мире систем саморегулирования рекламы признана американская. Будучи гораздо более жесткой по отношению к государственному регулированию этой сферы, она практически ее заменяет.
В разработанном законопроекте определено понятие саморегулируемой организации в области рекламы, а также разработана система прав такой организации. При этом основной задачей саморегулируемых организаций в области рекламы является разработка добровольных этических требований к рекламе и обеспечение контроля за их исполнением.
Саморегулируемые организации в области рекламы наделяются также правами по представлению интересов своих членов в их отношениях с органами государственной власти, обжалованию незаконных действий органов государственной власти и местного самоуправления, предъявлению исков о защите интересов своих членов, а также неограниченного круга потребителей рекламы.
Кроме того, саморегулируемые организации в области рекламы смогут более эффективно взаимодействовать с антимонопольными органами в процессе контроля соблюдения рекламного законодательства.
В законопроекте определен порядок осуществления государственного контроля в области рекламы, а также общие подходы к ответственности субъектов рекламной деятельности за нарушение законодательства о рекламе.
Устанавливается, что государственный контроль за соблюдением рекламного законодательства возлагается на антимонопольные органы.
В рамках осуществления своих функций антимонопольный орган предупреждает, выявляет и пресекает нарушения законодательства о рекламе, допущенные физическими и юридическими лицами. 
Законопроект определяет полномочия антимонопольного органа по предупреждению и пресечению ненадлежащей рекламы. Раскрывается порядок доступа сотрудников антимонопольного органа к сведениям, необходимым для осуществления функций по контролю за соблюдением законодательства о рекламе. При этом на антимонопольный орган возлагаются обязанности по соблюдению коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны. 
В целях обеспечения единства в содержании требований, предъявляемых законодательством к рекламе, антимонопольный орган наделяется правом выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих законодательству о рекламе. 
Законопроект регламентирует порядок рассмотрения антимонопольным органом дел по признакам нарушения законодательства о рекламе и принятия по ним соответствующих решений. При этом законопроект регламентирует порядок обжалования решений антимонопольного органа. 
Законопроект дифференцирует ответственность рекламодателя и рекламораспространителя за нарушение законодательства о рекламе, что призвано повысить эффективность административной ответственности за конкретные правонарушения в данной сфере. 
В заключительных положениях определяется порядок вступления закона в силу и его соотношение с другими федеральными законами, в которых содержатся отдельные требования к рекламе. 
Принятие законопроекта потребует адаптации договорных отношений, связанных с производством и распространением рекламы. Поэтому законопроект предусматривает вступление его в силу по истечении шести месяцев со дня его официального опубликования. 
Поскольку законопроект комплексно урегулировал все отношения в области рекламы, то из других федеральных законов нормы, регулирующие отдельные аспекты рекламирования товаров, должны быть исключены или приведены в соответствие с представленным проектом. Поэтому законопроект предусматривает, что после его вступлению в силу законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рекламы, могут применяться постольку, поскольку они не противоречат представленному законопроекту. 
   
Избыток государственного вмешательства в бизнес столь же губителен, как и его недостаток 
Нельзя сказать, что законопроект намного либеральнее действующего закона. Такая цель не ставилась. Для законодателя главное сделать его рабочим документом, чтобы возникало меньше спорных вопросов, чтобы он однозначно толковался как теми, кто работает в этой сфере, так и судебными органами, которым приходится рассматривать споры. Одна из целей сделать его законом прямого действия. И, конечно, минимизировать прямое вмешательство власти в разрешение тех или иных споров, принимать ограничительные меры и диктовать, что можно, а что нельзя. 
Видимо, отсюда возникло заблуждение, что ограничений по отраслевым нормам стало меньше: реклама алкоголя, сигарет, лекарственных средств и т.д. Оппоненты просто наложили действующую статью, например, ограничение рекламы алкоголя, на предлагаемую. Но некоторые нормы прописаны в общей части, где есть элементы ограничения и запрещения, касающиеся всех видов рекламы. Но без сомнения, тема для серьезного разговора в проекте есть. Ведь часто бывает, что скелет сформирован, а мясо начинает расти немного не так. И фигура меняется. Когда дело дойдет до конкретных норм тех или иных статей, возможно, там будет другая трактовка. Что-то будет усилено, что-то ослаблено, какие-то положения будут убраны из закона. Это нормальный рабочий режим. 
    
Хороший закон стоит дорого, а плохой обходится еще дороже 
Авторы законопроекта уверены, что его принятие позволит существенно повысить эффективность правового регулирования рекламной деятельности, поскольку он учитывает особенности современного состояния рекламного рынка, обеспечивает эффективный баланс интересов государства, субъектов рекламной деятельности и потребителей рекламы. Содержащиеся в нем механизмы противодействия ненадлежащей рекламе ограждают общественную мораль от ее негативного воздействия. Ведь в конечном счете долговременный интерес бизнеса, включая и рекламный, заключается в обеспечении платежеспособного спроса, а для этого необходимы социальная стабильность и здоровая нация. Поэтому рекламная продукция не должна подрывать здоровье нации или создавать угрозу такого подрыва. Поэтому система введенных ограничений направлена, как это ни парадоксально, на обеспечение долговременных интересов и перспектив рекламного бизнеса. 
    
Что за победа без борьбы? 
Законопроект внесен в Государственную Думу и, как представляется, его обсуждение будет достаточно бурным. Дело в том, что реклама - такая область, в которой все считают себя специалистами. А как известно, два специалиста - три мнения. Уже сейчас этот эффект начинает проявляться среди депутатского корпуса. Недаром говорят, что самые непримиримые оппоненты это дилетанты. Выхватывается отдельный фрагмент, сравнивается с аналогичным фрагментом из другого закона и на этом строится его критика. А то, что при этом разрушается вся системная ткань законопроекта, во внимание не принимается. Но нельзя создавать законы, исходя из интересов или вкусовых предпочтений отдельных представителей депутатского корпуса, даже очень талантливых. 
И еще. Известно, что подобный законопроект собиралось вносить в Государственную Думу Правительство РФ. Но так и не внесло. Взгляды Правительства на данную область законодательного регулирования авторам закона известны, и они не во всем совпадают. Вот еще один камень преткновения. Но если такой законопроект Правительство все-таки внесет, то есть надежда, что их столкновения не будет, так как концептуальных разногласий в них нет. Есть разные подходы к отдельным деталям, вокруг которых и будет строиться вся полемика. Поэтому никакого принципиального противостояния между этими проектами не должно быть. Помимо того, депутатский законопроект решает еще многие вопросы, которые пока не ставились Правительством. 
Скорее всего, Правительство и депутаты придут к компромиссу и на рассмотрение Думы будет вынесен только один документ. Если все же в итоге будет два законопроекта, то, кроме усложнения процедуры и героической ломки копий, это ничего не даст. В любом случае сейчас слово за правительством.
И, наконец, третий камень. Его суть заключается в неполном совпадении интересов законодателя и бизнеса. Бизнес циничен и дерзок, он всегда пытается вымостить дорогу к быстрому и эффективному вложению капитала. Грубо говоря, бизнес наглеет быстрее, чем это необходимо для его успеха. Это его неотъемлемое качество. Социальные последствия волнуют бизнес в последнюю очередь, только когда они начинают угрожать самому бизнесу. Законодатель же должен заботиться не только о бизнесе, но и об обществе в целом, находя тонкую грань взаимной увязки интересов. Искусство состоит в балансировании между защитой прав собственности, созданием условий для эффективного ведения бизнеса, обеспечением принципов конкурентности, поддержанием социальной стабильности, морально-психологического и физического здоровья нации. Поэтому легко предвидеть, что, какой бы широкой ни была полоса предпринимательской свободы, рекламодатели и представители рекламного бизнеса обязательно воспользуются процедурой обсуждения законопроекта, для того чтобы попытаться расширить эту полосу. 
   
Так что, совсем уж легкого прохождения законопроекта не ожидается.